摘 要：立足人力、经济、文化3大要素，分析欠发达地区基层党组织建设与乡村治理在“共建共治”中面临的现实困境，学习借鉴先进地区的经验做法，探究欠发达地区基层党建与乡村治理“共建共治”的实践路径。

　　关键词：欠发达地区；基层党建；乡村治理；共建共治

　　文章编号：1004-7026(2019) 08-0016-03 中国图书分类号：D26 文献标志码：A

　　1 欠发达地区“共建共治”中的问题

　　在中国特色社会主义新时代，乡村振兴的基础就在于有效的治理。加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，最关键的一点就是要强化基层党组织的领导核心，构建多元主体协商共治的治理格局。然而，欠发达地区的农村，基于人力、经济、文化等因素的影响，基层党组织建设与乡村治理在“共建共治”中，出现了诸多问题。

　　1.1 人力资源因素导致乡村治理主体弱化

　　作为欠发达地区的农村，因求学、务工、经商等原因，导致人口大量外流。以安徽省S县为例，近几年来每年流动人口在26万人以上。随着城镇化推进，欠发达地区农村空心化现象不断出现，乡村社会发展主体力量薄弱。S县全县辖9镇13乡209个自治村(社区) ，全县共有基层党支部684个，农村党支部441个，党员2538名。留在乡村务农的人口中，年龄处于30~49岁阶段的为 10.4％，50~59岁阶段的为43.4％，60岁以上阶段的为46.2％。一方面，村两委成员中老年党员多，青年党员少，新党员少，男党员多，女党员少甚至没有；党员文化素质不高，知识结构老化，接受新事物的能力较弱，农村基层党组织核心作用难以发挥。另一方面，乡村精英化人才流失，留守人员多为“386199，整体素质偏低，在乡村社会治理中主体作用难以发挥。

　　1.2 经济因素导致农村基层党组织领导力低

　　欠发达地区经济发展偏弱，尤其是农村地区。有限的县域财力，加上主要靠乡财政转移支付的现行村级财务供给模式，使基层党建投入不充足，乡村公共物品和公共服务难以满足群众需求 。作为欠发达地区，由于各种资源的欠缺，村(社区)集体经济普遍发展不好，尤其是产业经济发展呈现出零散而又没有活力的状况，很多地方是“靠山吃山、靠水吃水”式的粗放型经济。基层党组织在处理集体产业收益和群众个人利益的关系方面，往往不够科学，缺乏现代化管理智慧与经验，党组织的领导力、组织力、凝聚力弱化。

    1.3 文化因素导致农村基层党组织面临的环境复杂

　　农村社会发展中另一突出表现是，乡土文明在现代工业文明、城市文明冲击下出现断裂。乡村社会赖以发展的传统秩序环境被打破，思想领域呈现多元化、多层次化现象，利益关系和阶层关系变得复杂，社会问题和社会矛盾多样、多发，社会治理和社会建设任务艰巨。

　　2 先进经验

　　党的十九大提出，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。在这一治理体制建设过程中，浙江省诸暨市、安徽省铜陵市和合肥市滨湖区在实践中进行了探索创新，总体来看有些非常值得借鉴的共同之处：一是扁平化治理模式，治理中心下移，缩减治理层级，强化基层民主政治，强化自治功能。二是以基层党组织为核心，构建多元主体共建共治。三是采用网格化管理，搭建互联共建共享治理平台。

　　借鉴上述3地的做法，围绕影响乡村治理现代化建设的人口、经济、文化3大因素，欠发达地区应结合地方实际，立足强化党组织核心领导作用，通过加强农村基层党组织建设、集体经济建设和乡村文化建设，从而推进本地区乡村社会实现善治，下面对此进行详细论述。

　　3 党建引领强核心

　　3.1 强化基层党组织建设，增强组织力

　　首先，推进区域化党建，强根基。全面推进各领域党的基层组织建设，实现党组织和党的工作全覆盖。在以地域、单位为主设置基层党组织的基础上，探索完善基层党组织设置形式。要在农民专业合作社、专业协会、产业链、外出务工经商人员相对集中点建立党组织，采取单独组建、区域联建、行业统建等方式，在中介机构、协会、学会以及各类新社会组织中建立党组织，推进党组织和工作全覆盖。统筹城乡基层党建工作，促进以城带乡、资源共享、优势互补、协调发展，构建城乡统筹的基层党建新格局。

　　其次，建强党支部，抓关键。牢牢抓住党支部这个重点，树立党的一切工作到支部的鲜明导向，抓规范、强基础、补短板，推动基层党建工作全面从严、全面过硬。一方面，要配好支部书记，努力建好一支敢于解放思想、勇于开拓创新、善于统筹谋划、领导科学发展的基层支部书记队伍。另一方面，要加强支部建设，积极推进党支部建设的精细化、管理的网格化、工作手段的信息化，健全基层党支部的基本规范，推进基层党支部建设制度化。

　　再次，提升素质，强基础。要创新选人用人机制，采取公开选拔、“公推直选”“海选”等方式，选拔“想干事、能干事、干成事”和能力强、作风正、群众公认的党员干部。落实基层党员教育培训计划，建立基层党员轮训制度，拓宽党员受教育渠道，全面提升“三农”干部队伍能力和水平。加强作风建设，集中解决思想作风、学习作风、工作作风、领导作风和生活作风等方面存在的突出问题，为做好“三农”工作打造坚强的领导队伍。

　　3.2 强化治理主体，推进“协同共治”

　　无论是诸暨市，还是铜陵市、合肥市滨湖区，在治理主体上无一不是集合各类主体力量，尤其是注重发挥群众自身主体作用。作为欠发达地区，由于可依存使用的地方人力资源薄弱，所以在激发群众主体力量和其他社会协同力量方面更要多费心力。

　　3.2.1 强化社会组织

　　社会组织不仅能将群众组织起来，而且在了解和反映民生需求、递送公共服务、调节公共冲突等方面充当着重要角色，是承担社会治理责任的重要载体。要大力培育和发展社会组织，着力建立与经济社会发展相适应的现代社会组织体系。

　　一是释放社会组织生存空间。加快社会组织管理体制改革步伐，改革“双重管理”，矮化注册门槛，简化登记手续。

　　二是激发社会组织治理活力。要促进社会组织之间有序竞争，可尝试“一业一地多会”，打破行业协会 商会的垄断局面，健全非营利领域的筹资市场和人才市场，用规则和能力激发竞争；要引导社会组织的功能合理分化，形成信息发布、物资募集、专业支持、服务行动等功能齐全而又运作有序的局面；加快推进社会组织的去行政化步伐，理顺政府与社会组织之间的关系；大力推进政府向社会组织购买服务，通过服务购买支持社会组织发展；搭建社会组织与营利性组织之间的合作平台，拓展社会组织的筹资渠道。

　　三是加强社会组织自身建设。在意识层面，社会组织必须强化服务与责任意识，践行社会主义核心价值观，牢固构筑公益精神和服务理念。在组织建设层面，社会组织必须健全由决策机构、执行机构和监督机构构成的内部治理架构，做到分工合理、职责明确、运转协调。

　　3.2.2 整合各种服务资源

　　一是整合党内资源。可以把部门挂帮、三关工程、 党员承诺制等党内活动整合起来，按照资源共享、优势互补的原则，创新基层党建模式，建立“城乡党组织 互帮互助”工作机制，积极开展“城乡支部手挽手”活动，推动项目聚集、资金集中、技术组合，促进城市反哺农村、城乡统筹发展，实现党建工作大融合。

　　二是整合政务资源。整合部门力量，加强便民服务中心建设，建立健全便民服务网络。认真梳理各部门的审批和服务事项，推进行政体制改革，推行政务公开，简化办事程序，尽可能为群众生产生活提供方便快捷优质的服务。

　　三是整合社会资源。积极拓展服务功能，延伸服务“链条”。构建以党员志愿者队伍为核心，将区域内 各类民间组织、社团组织、文体团队等纳入其中的服务体系，发挥社会力量的作用， 服务广大群众。

　　3.3 搭建互联共建共享平台，推进治理科学化

　　诸暨市、铜陵市和合肥市滨湖区都注重应用科技力量，采用网格化管理方式。尤其是诸暨市的“枫桥经验”基层社会治理标准化建设经验，更是具有操作性、 普适性。欠发达地区推进社会治理现代化，应推进区域化、网格化、信息化的平台建设。

　　首先，构建区域化党建平台。区域化党建平台将基层党组织功能从行政性管理向嵌入式服务转变，组织运行机制从垂直领导向协商民主转变，统筹区域内各种可能提供公共服务和公共物品的组织、个人，调动一切可能的资源，形成自治共享的良性循环。区域化党建平台在一定层级上对区域内的资源作总体规划和配置，人员配备充分下沉，使得公共服务的“网”铺得更开、密度更大，既能够灵敏地获知群众对公共服务的需求，又能够及时快速地通过各级组织和部门满足群众的需求。通过建立党建协调议事机构，开列项目清单、群众需求清单，协商研究相关议题，推动实现组织融合、感情契合、资源整合。

　　其次，依托构建党建网格化管理体系，搭建县域城乡服务管理网格化体系。以强化县域党建为基础，搭建县、乡、村(社区)3级网格管理服务平台，同时融入平安建设、服务群众、社会治理的功能，将党的活动开展在网格、服务落实在网格、阵地夯实在网格，使特色网格党建与基层治理机制有机衔接、良性互动，逐步形成以区域化为经、网格化为纬的基层党建新体系；逐步建成网格全覆盖、工作无缝隙、服务零距离、管理无漏洞的县域城乡管理服务网格化体系。强化基层党组织、社会组织和社会工作专业人才三联动效应，统筹协调网格内、网格间各类资源力量，提高服务群众和矛盾调处能力，使问题、矛盾发现和处理的关口前移，基本做到小事不出村、大事不出乡。

　　再次，充分发挥信息技术的积极作用。通过“互联 网 + 党建”“互联网+ 社会治理”新模式整合资源，打造基层党建、社会治理、社会服务的大数据、云服务平台。通过微信公众号等着力打造线上线下互动模式，使每一名党员、每一位群众都变成网格员，不断实现网格化管理全覆盖，不断探索用数据管理、用数据决策的社会治理新机制。

　　4 经济发展夯基础

　　第一，提升思维力。集体经济的发展状况不仅直接影响基层党组织的组织力，而且对基层群众的凝聚力带来了重大影响。基层党组织在发展集体经济过程中，要用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，要用“五大发展理念”推进“三农”工作。要注重提升农业发展质量，培育乡村发展新动能。

　　第二，提升规划力。立足自身资源特点，规划发展产业体系。农村集体经济发展的一个重要支撑点就在于发展产业，构建一二三产业融合发展。不仅打造一 村一品、一县一业，还要大力发展农村电子商务，大力发展休闲农业和乡村旅游经济。

　　第三，提升组织力。一方面，注重发挥能人效应。要充分利用乡村致富能手、乡贤等的技术、资金等资源，凝聚优质力量，促进乡村经济发展。另一方面，注重激发群众的主体干劲。党的基层组织要领导其他各类组织，组织群众参与生产，参与经营。要处理好集体收益与群众个人利益的关系，用科学化的管理手段，打造新时代现代化农业大发展，服务好群众，激发群众的干事热情。同时，产业发展好了，也能吸引劳动力返乡，吸引外来创业者，从而为乡村发展集聚人才力量。

　　5 文化建设塑灵魂

　　文化在凝聚社会共识、规范人的行为、动员社会参与、引导民间互助等方面起着非常重要的作用。新时代乡村文化建设，应通过挖掘本地特有的传统文化、地域文化、红色文化，结合践行社会主义核心价值观，用文化的教化之力，共同建设乡村社会新时代的价值体系，创设良好的治理环境。例如诸暨在乡村治理中就很注重培育新乡贤文化，欠发达地区可以从以下两个方面着手推进文化建设。

　　第一，传承优秀传统文化，发挥软约束力作用。一是弘扬优秀家训文化。中国传统家训是乡土文化的集结号，倡导传统家训有助于提高农民自身的道德素质，增强村民对家园的认同感和归属感，又可以进一步提升促进基层社会的内聚力和伦理共同体的构建。家训内容丰富，不但可以励志、劝勤、勉学、诲戒、明 德，而且启迪童蒙，矫正人生方向，与当今倡导的社会主义核心价值观一脉相承。二是建立健全村规民约。村规民约是中国传统社会的重要社会规范，在乡村社会中具有德育培育、秩序规范、文化涵养等功能。新时代的乡村社会治理，要建立以村规民约为主体的乡村社会规范体系。村规民约要与时代同步，围绕乡村社会自治事项，融入社会主义文化、社会主义法治要求，通过民主讨论、村民大会决议，形成文字规范，约束乡里，推进自治、德治、法治相结合的治理体系建设。

　　第二，发挥新乡贤作用，实现共商共建。新乡贤传递的是有益的价值观念，依靠的是自身人格魅力，他们不仅能以自己的经验、学识、特长辅助新农村建设，还能以自身的道德力量教化乡民、泽被故土。在现代乡村治理中尝试建立以新乡贤为核心力量的社会组织参与机制，探索建立法治与德治相结合的治理模式，这有利于维护农民主体地位、弥补村民自治的不足、打造乡村共同体，为推进乡村社会治理现代化提供实践积累。探索建立以村民小组(或自然村) 、行政村、乡镇为单位的“组为基础、三级联动”的理事会制度，形成基层政府以自上而下的服务形式强化社会管理，群众以自下而上的理事形式参与社会管理的互动式社会管理网络。其中，在村民小组组建村民理事会、在行政村组建社区理事会、在乡级组建乡民理事会。每个理事会均由各级党委派驻一位指导员负责组织、协调理事会运行。理事会的理事成员以新乡贤为主体，通过民主选举或推荐方式产生。三级理事会以章程形式明确规定理事会要严格遵守国家法律法规，并以“议事、协调、监督、服务”的总体职责规范运行、明晰职责。村民理事会、社区理事会以“自我教育、自我 管理、自我监督、自我服务”为基本职责要求，乡民理事会则主要履行表达民意、参与议事、监督政务、调处矛盾、兴办公益等基本职责。新乡贤力量被有效整合进入体制内，成为多元共治的重要力量，实现了政府行政管理与社会自我管理良性互动和有效衔接。

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